国際税務における経済規制の理論および規制の虜（Regulatory Capture）

「規制の虜」とはジョージ・スティグラーが唱えた経済学説で、規制する側である政府などの機関が規制される側の企業や利益団体に実質的に支配されてしまうような状況を指す。

規制の公益理論（public interest theories of regulation）では、政府は社会全体の社会福祉を最大化するために規制を行うべきであるとしている（Boehm 2007）。

規制は社会福祉を脅かす市場の失敗を是正することを目的とした経済政策の介入と考えられている（Pigou 1932）。しかし、企業は短期的な利益を最大化するために努力しており、その利益追求がしばしば公共の福祉と対立することがある。

こうしたトピックは、前回紹介した「誰が抜け穴を作ったのか？フィンランドの租税回避防止法に対する法人税顧問の規制の虜の事例研究」という論文で頻繁に扱われている。

この規制の虜に関する経済学の学説や先行研究について紹介したい。

Finér, Lauri. “Who generated the loopholes? A case study of corporate tax advisors’ regulatory capture over anti-tax avoidance legislation in Finland.” Nordic Tax Journal (2021).

企業の利益誘導と政府による規制の虜

企業による利益誘導はどこの国でも起こるが、その程度が度をすぎると一部の国民に過度に不平等をもたらし、所得格差や貧困、政府への不満による政情不安等の問題が発生することがある。

政府による働きかけは一部の権力者によって行われるとは限らない。

普段多くの国民が勤務している民間企業や非営利組織なども政府に働きかけを行いながら自分たちが有利にビジネスを行えるようにしたり、自分たちの主義主張を多くの人に理解してもらうための活動を行う。

地域の人が地方議員に陳情をしたりするのと同じように、企業や企業が集まる業界団体、そして労働組合やNPO団体、宗教団体がそれぞれに自分たちの利益（これは必ずしもお金を意味しない）を追求するというのは言われてみれば当然の話だろう。

これを政治学や経済学では「レントシーキング（rent seeking）」という。

例えば企業にとって法人税は直接的な規制コストを意味する。一方で減税による企業の利益は間接的かつ長い時間をかけて現れる。このように、企業は自分たちのために規制に影響を与えようとするインセンティブを持っている。

もちろん、省庁や議会などは公共のために活動しなければならないのであるが、こうした規制機関が公共の利益よりも一部の企業の利益を優先させ、社会にとって厚生損失となることもある。これは「政府の失敗」という。

この現象は、ノーベル経済学賞を受賞したジョージ・J・スティグラー（1971年）が「The Theory of Economic Regulation（経済規制の理論）」と題した論文で紹介したもので、規制の虜（Regulatory Capture）と呼ばれている。

規制の虜はどのような状況で生じるか？

規制の虜は、政策プロセスの中でこれら3つの基準がすべて満たされたときに起こる（Carpenter and Moss 2014, OECD 2017a）。

公共の利益を助ける、あるいは害する、明確に定義された政策目標がある
企業はレントを引き出す、規制コストを最小化するために、意識的に政策プロセスに介入する
介入により公共の利益が損なわれる

規制の虜は企業のロビイングによって推進されることが多いが、規制の虜は必ずしもロビイングの目的や結果ではないため、この2つの概念は区別する必要がある。

この弊害は、規制の取り込みが資源の誤配分を招くだけでなく、経済的・社会的不平等を生み出し、民主主義社会への信頼を低下させ、その結果、民主主義社会の正統性を奪うというプロセスに由来する（OECD 2017a、第3節参照）。

Carpenter and Moss (2014)が導入した強い虜（Strong Capture）と弱い虜（Week Capture）の分解は、規制の虜が発生する状況の違いを明確にしている。

強い捕捉とは、企業がアジェンダを設定することができたことを意味し、つまり、法律の制定や修正のイニシアチブを企業が握っていたことを意味する。

規制の虜というのは、立法プロセスに限らず、公的機関の機能が法律や条約を適用する際にも捕捉される。Korkea-aho and Leino (2017)は、EUの裁判所と欧州オンブズマンの判決を分析し、文書の公開に関するEU機関の決定に第三者が影響を与えていることを示す証拠を発見した。

また、Kramnaimuang King and Hayes (2017) は、規制当局とオーストラリアのパイプライン業界の関係性の分析に基づき、リスク規制に対する企業の影響力について同様の結果にたどり着いた。

法人税および国際税務における規制の虜

法人税や租税回避の文脈における規制の虜については、国際政治経済学の学問分野で議論されている。

これらの研究で、規制の虜が生じる要因としては、「税法の技術性」が重要な要因であるとされている（Surrey 1957; Peters 1991; Seabrooke and Wigan 2016）。

現在の国際的な法人税制度は、1920年代に国際連盟で作られたもので、社会福祉を損なう欠陥は、越境貿易が急激に成長し始めた1960年代にはすでに学術研究で強調されていた（OECD 2013; Ylönen 2016）。

しかし、なぜかこのような批判的な議論は1970年代の終わりにはほとんど影響を与えずに減速し、2010年代の初めまで体制はほぼ変わらないまま続いていた。

これは、国際租税法の高度に技術的な性質と、法律や実務を熟知した役人、実務家、研究者の比較的閉鎖的なコミュニティが、政治的な介入から体制を守ることに貢献したためである（Forstater and Christensen 2017）。

しかし、2007年から2008年の金融危機と重なったいくつかのデータ漏洩スキャンダルによって、租税回避に関する世間の関心が高まり、多くの国では、国民の声に応え、国家予算にパッチを当てるために、最近の税制改正で租税回避防止のルールを採用した。

このような動きは、2013年に開始されたOECD（2021年）のBEPSプロジェクトが主導している。しかし、企業弁護士の専門知識と企業の優れたロビー活動が、結果として得られたOECDの勧告とその後の各国の反租税回避法を腐食させる役割を果たした（Christensen 2020a）。

また、グローバル・ウェルス・チェーン（GWC）に関する先行研究では、利益移転を促進する税務アドバイザーや会計士の具体的な役割が強調されてきた（Seabrooke and Wigan 2016, 2017; Baden and Wigan 2017; Finér and Ylönen 2017; Finnwatch 2017）。

グローバル・ウェルス・チェーン理論は、多国籍企業に仕えるアドバイザーや会計士が、顧客に有利な法律に影響を与える役割を分析するのにも有用であるという指摘もある（Christensen 2020a）。

このような影響力は、国境を越えた税務専門家コミュニティの知識的な性質によって強化され、官僚や税務学者が立法案作成などの政治的プロセスに参加する方法に影響を与えている（Carpenter 2007; Genschel and Rixen 2015; Finnemore and Sikkink 1998; Keck and Sikkink 1998）。

今回は国際税務における租税回避に関する問題において、スティグラーの指摘する経済規制の理論および規制の虜がどのように生じたのか。そこで影響を及ぼしている存在としての、実務や税法理論に詳しい役人、実務家、研究者のコミュニティが存在することを指摘した。

税務専門家が規制の虜を誘導しているという実証研究

租税回避規制に特化した実証的な研究について紹介する。

Sikka (2008)のケーススタディでは、ビッグ4の会計事務所が、ジャージー州が他の州に損害を与えるような税法を設計するのを支援し、また、この法律を利用して英国の議員に圧力をかけたことを示している。

Karlsson and Matthiasson (2015)はその論文の中で、1930年代以降、アイスランドでは特別利益団体が租税回避を容易にするために租税法に影響を与えてきたと述べている。

Raitasuo（2018、2019）は、実証的な裁判資料を用いて、フィンランドの多くの税法学者が、自分の研究に関連した租税回避事件に顧客の利益が絡んでいることを示している。これは彼らの法解釈や政治的関与に影響を与えるかもしれない（Eisenberg 1993）。

このような理由からRaitasuo（2019）は税法研究を「租税回避の科学」と呼んでいる。

Christensen（2020a）は、2回の公開協議の質的内容分析（Schreier 2012）と政策プロセスに関与したインフォーマントへのインタビューを用いて、民間の税務専門家と市民社会組織がOECDの国別報告書（CBCR）基準にどのような影響を与えたかを分析した。

クリステンセンの分析によれば、民間の税務専門家の大多数は、大規模な公開CBCRの結果として得られるであろう税の透明性の向上に反対していたことが明らかになった。クリステンセンの分析によると、民間の税務専門家の大多数は、大規模な公開CBCRの結果として生じるであろう税の透明性の向上に反対していたという。

最終的には「CBCRはシステム変革のための革命的な公的手段から、機密性の高いリスク評価ツールへと移行した」のである（Murphy, Janský, and Shah 2019も参照）。

このように税に関する議論は専門的であるがゆえに一部のコミュニティがその方針を策定しているという指摘は、まさに自分の経験とも合致する。